Reforma policial y derechos humanos en Brasil: la dimensión internacional[*]

A.W. Pereira | University of East Anglia, Norwich, Inglaterra

Resumen

Brasil ha participado de manera importante en el movimiento mundial de los derechos humanos que se ha producido durante las últimas décadas. Este país se ha visto fuertemente influido por las tendencias internacionales y por la comunidad transnacional de derechos humanos. En la década de los ochenta del pasado siglo, la dictadura militar que gobernaba en Brasil fue reemplazada por un régimen democrático y, desde entonces, se han creado multitud de instituciones formales para la protección de los derechos humanos. Sin embargo, estas instituciones sólo han cambiado parcialmente las prácticas cotidianas. Lo cual puede comprobarse en el ámbito de las actuaciones policiales, en el que la violencia arbitraria, la corrupción y la ineficacia son lugares comunes. En los últimos años se han producido importantes esfuerzos para transformar la práctica policial; en este terreno, los reformadores también se han visto influidos por los acontecimientos internacionales, y han buscado conjugar la preocupación por la eficacia policial con el respeto de los derechos humanos.

Palabras clave: Derechos humanos – Policía - Reforma policial - Seguridad pública - Violencia

Abstract

Brazil has been an important participant in the global human rights movement of the last few decades. It has been heavily influenced by international trends and the transnational human rights community. Its military dictatorship was replaced by a democratic regime in the 1980s, and many new formal institutions of human rights protection have been created. However, these institutions have only partially changed actual practices. This can be seen in the area of policing, where arbitrary violence, corruption, and inefficiency are commonplace. In recent years important efforts to transform police practices have occurred; reformers in this area have also been influenced by international events and have sought to combine a concern with police efficiency with a regard for human rights.

Key Words: Human Rights – Police - Police Reform -Public Security - Violence

 

Introducción

Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, el renacimiento de los derechos humanos en las relaciones internacionales representa un cambio importante hacia una mayor libertad y bienestar humanos a lo largo del mundo. Brasil se ha incorporado con retraso a este épico movimiento, embarcándose en importantes cambios jurídicos e institucionales después de la segunda mitad de la década de los ochenta. Los cambios domésticos en el campo de los derechos humanos se han visto fuertemente influidos por las tendencias internacionales y la comunidad trasnacional de derechos humanos. La dictadura militar fue reemplazada por un régimen democrático durante la década de los ochenta del pasado siglo y, desde entonces, se han creado multitud de instituciones formales para la protección de los derechos humanos. Sin embargo, estas instituciones solo han cambiado en parte las prácticas cotidianas. Esto puede comprobarse en el ámbito de las actuaciones policiales, donde la violencia arbitraria, la corrupción y la ineficacia son lugares comunes. En los últimos años se han producido importantes esfuerzos para transformar la práctica policial; en este terreno, los reformadores también se han visto influidos por los acontecimientos internacionales, y han buscado conjugar la preocupación por la eficacia policial con el respeto de los derechos humanos.

Este artículo se centra en los dos importantes movimientos referidos: los derechos humanos y la reforma policial. Estos movimientos han llegado a ser inseparables en el Brasil contemporáneo. Si bien tienen diferentes origen e inspiración, ambos constituyen uno de los vectores de cambio más importantes del país. El artículo se centra en la dimensión internacional de dichos movimientos –sobre todo la influencia de ideas foráneas, de redes de modelos y de experiencias en Brasil-, pero también, allá donde haya tenido lugar, en la influencia de Brasil en el resto del mundo.

Los derechos humanos en Brasil

La participación de Brasil en la “revolución” de los derechos humanos durante las primeras décadas tras la Segunda Guerra Mundial fue reducida. Según Nilmário Miranda, político y activista de los derechos humanos, la primera aparición de los derechos humanos en la arena pública fue en 1956, en un proyecto de ley del congreso a fin de crear un Consejo para la Defensa de los Derechos de la Persona Humana (Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana, CDDPH). Sin embargo, la medida tardaría ocho años para aprobarse, en marzo de 1964. El proyecto era aprobado como ley justo quince días antes de que un golpe militar, apoyado por los Estados Unidos, depusiera al gobierno electo de João Goulart (Miranda 2006: 33) y diera lugar a una dictadura militar que duraría veinte años (desde 1964 hasta 1985). Bajo la dictadura se practicó la tortura a gran escala, afectando como mínimo a unas 20.000 víctimas y colocando al país al margen de los tratados y normas internacionales predominantes sobre derechos humanos.

A pesar de su falta de compromiso con los derechos humanos, la dictadura creaba el CDDPH en 1968. El consejo era más que nada una operación de relaciones públicas preparada para desviar las críticas internacionales que pesaban sobre el régimen militar. Tales críticas aumentaron durante los setenta, y la dimensión internacional fue crucial para la creación y mantenimiento del movimiento de los derechos humanos. Se ha calculado que el número de políticos brasileños exiliados entre 1964 y 1979 es de 10.000. Muchos de ellos eran opositores al régimen de las clases medias educadas, y algunos consiguieron establecer alianzas con simpatizantes de otros países, como Francia, Gran Bretaña, Italia y los Estados Unidos, para protestar contra los abusos de derechos humanos perpetrados por la dictadura militar.

Según Paulo Vannuchi, Ministro de Derechos Humanos, “fue durante el régimen militar que el primer despertar de los derechos humanos” se produjo en Brasil [1] . En los setenta la Asociación de Abogados  (Organização dos Advogados do Brasil) y la asociación de la prensa (Associação Brasiliera de Imprensa) fueron críticos relevantes del régimen militar. La iglesia católica jugo un papel particularmente importante en la oposición a los abusos de derechos humanos. En Sao Paolo, La Comisión Justicia y Paz (Comissão Justiça e Paz), respaldada por el cardenal de la iglesia católica Paulo Evaristo Arns, fue una voz importante en el apoyo a la amnistía de presos políticos. El cardenal Arns, junto con un pastor protestante, Jaime Wright, patrocinó un proyecto secreto para documentar los abusos de los derechos humanos mediante la fotocopia de las transcripciones de los juicios de presos políticos en  los tribunales militares de Brasil. Antes de que se publicara el libro escrito a raíz de dicho proyecto, Brasil: Nunca Mais (Weschler 1998; Archdiocese de São Paulo 1985), se mandó un microfilm con el catálogo completo de documentos a los cuarteles centrales de Consejo Mundial de las Iglesias en Suiza.

Fue en los años setenta cuando lo que Keck y Sikkink (1998) denominaron “redes transnacionales de apoyo” en el ámbito de los derechos humanos tuvo un gran impacto en Brasil. ONGs internacionales como Amnistía Internacional y Human Rights Watch protestaron por el trato dado a los prisioneros políticos de Brasil, documentando y difundiendo información acerca de los abusos de los derechos humanos, de modo que se elevaban el coste de la represión para la dictadura [2] . Grupos de exiliados en Europa y Norteamérica organizaron exposiciones y protestas en contra de la dictadura militar. La toma de posesión del presidente Jimmy Carter en los Estados Unidos en 1977 aumentó todavía más la presión sobre el régimen militar brasileño. Las relaciones entre Estados Unidos y Brasil llegarían a su punto más bajo durante la administración Carter (1977-1980), en parte debido a las críticas desatadas en torno a las violaciones de los derechos humanos por parte de las autoridades brasileñas.

El régimen militar llegaba formalmente a su fin con la elección indirecta de un presidente civil en 1985. La justicia transicional, o “los procesos judiciales, las purgas y las reparaciones que tienen lugar después de la transición de un régimen político a otro” (Elster 2004: 1), brilló por su ausencia en Brasil. A diferencia de sus homólogos argentino y chileno, el gobierno brasileño no abrió ninguna causa contra aquéllos que eran acusados por abusos de los derechos humanos durante la dictadura militar [3] . Sin embargo, a principios de la segunda mitad de los ochenta, el gobierno brasileño comenzó a firmar y ratificar la miríada de tratados que constituyen el andamiaje del sistema internacional de los derechos humanos. Además, el año 1988 vería la ratificación de una nueva constitución por parte del congreso brasileño, la cual comprometía formalmente al país con el reconocimiento y la aplicación de un gran número de derechos. Entre ellos se incluían los derechos civiles (a la libertad, a la privacidad, a la libertad de expresión y a la propiedad); derechos políticos (al voto, a ser votado, a participar en la vida política); derechos sociales (a la educación, a la asistencia social, a la sanidad, al trabajo) (Bajer 2002: 53-54).

Los derechos humanos se verían reforzados aún más durante los años noventa. En 1992 el congreso ratificó los tratados internacionales de derechos civiles y políticos y económicos, sociales, y culturales. Después de haber participado en 1993 en la Conferencia de Viena de las Naciones Unidas sobre Derechos Humanos, la delegación brasileña regresó a Brasilia con el propósito de encontrarse con los representantes de las organizaciones de derechos humanos para desarrollar un plan nacional de derechos humanos. Aquel plan fue aprobado en 1996. Con anterioridad, la cámara baja del congreso creaba el Comité de Derechos Humanos a comienzos de 1995, al comienzo del gobierno del presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Al mismo tiempo, el gobierno de Cardoso creaba la Secretaría Especial de Derechos Humanos en el seno del ministerio de justicia, una secretaría que tenía estatus ministerial (Miranda 2006: 38-39) [4] . Más aún, en 1997 Brasil reconocía la jurisdicción del Tribunal Interamericano de Derechos Humanos. Por esa época también se comenzaba a recibir a los representantes de las Naciones Unidas, los cuales visitaban periódicamente el país para informar acerca del cumplimiento de los tratados de las Naciones Unidas y de los acuerdos firmados por Brasil [5] . Según Miranda, el final de los noventa “fue el período definitivo en el cual los derechos humanos se convirtieron en una de las políticas del Estado brasileño” (Miranda 2006: 40).

El problema de los derechos humanos en Brasil ya no es el del reconocimiento formal de derechos y la existencia de instituciones dedicadas al reconocimiento de dichos derechos, sino el de su realización efectiva. En palabras de Paulo Vannuchi, “ahora el problema es la aplicación. Hay leyes contra la tortura, la impunidad [...] pero [en] el día a día las leyes todavía son demasiado frágiles” [6] .

Las elevadas tasas de delitos violentos han hecho que la lucha por los derechos humanos sea más difícil de lo que hubiera sido sin la presencia de los mismos. Por ejemplo, después de que la organización criminal PCC (Primeiro Comando da Capital) atacara de manera coordinada a autobuses, policías y guardias de prisiones de Sao Paolo, muchos cargos públicos manifestaron, respecto de dicha situación, su apoyo a una respuesta policial de línea dura. Durante la oleada de ataques la policía de São Paulo mató a docenas de presuntos miembros del PCC, a algunos, aparentemente, en ejecuciones sumarias. Los estudios de opinión indican que este tipo de tácticas gozan de un significativo respaldo público. Por ejemplo, una encuesta de 1997 preguntaba a los encuestados si, por parte de la policía, estaba justificado el uso de métodos violentos para obtener confesiones. Aunque el 52 por ciento respondió que no había justificación, un 40 por ciento dijo que estaba justificado en algunas ocasiones, y un 4 por ciento dijo que estaba justificado siempre (Costa 2004: 128) [7] .        

Tras la caída del régimen militar, en Brasil se ha tomado una mayor conciencia de la importancia de los derechos humanos y la sociedad civil se ha vuelto más activa (Avritzer 2002). Los colectivos de la sociedad civil también se han incorporado a la arena política de manera decisiva (Côrtes 2005). Mesquita Neto (2006b: 54), no obstante, denuncia que “la policía, los fiscales y los jueces comprometidos con la defensa de los derechos humanos siguen siendo una minoría en el seno de las instituciones” [8] . Las pruebas sugieren, por otra parte, que el número de personas comprometidas con la realización de acciones puntuales en defensa de los derechos humanos es limitado. Una encuesta entre los ejecutivos de diversas firmas de Brasil, por ejemplo, descubría que sólo el 46 % estaba involucrado en algún tipo de voluntariado, y de éstos sólo el 9 % trabajaba como voluntario en el ámbito de los derechos humanos y la ciudadanía [9].

Neves afirma que en Brasil hay tres concepciones distintas sobre los derechos humanos compitiendo entre sí. La primera es una visión amplia de los derechos humanos, que incluye los derechos sociales y los económicos. El Movimiento Nacional para la Defensa de los Derechos Humanos (Movimento Nacional de Defesa dos Direitos Humanos), una organización que cobija una multitud de grupos de base, adopta esta visión. La segunda es una visión más restringida, que concibe los derechos humanos como esencialmente civiles y políticos –Neves afirma que dicha visión tiene su raíz en el Programa Nacional de los Derechos Humanos, adoptado en 1996, aunque esta afirmación es discutible. La tercera es una visión todavía más restringida, que no se ubica en el seno del propio movimiento de los derechos humanos, sino que es abrazada por personas que adoptan una visión escéptica o recelosa de los derechos humanos como principio universal. Esta es la perspectiva dualista de que los derechos humanos deben estar disponibles para la “buenas personas” (homens de bem), pero no para los “malhechores” (bandidos) (Neves 2002: 213). Como reza un  dicho común entre la policía de Rio de Janeiro, “los derechos humanos solo son para los hombres derechos” (direitos humanos são para os humanos direitos) (Muniz 2006: 65) [10] .

Diplomáticamente hablando, el ministerio de asuntos exteriores brasileño y la Secretaría para los Derechos Humanos ha apoyado la primera visión, la más generosa, de los derechos humanos. Lo cual se hizo patente en la Conferencia de Viena de las Naciones Unidas de 1993, en la que se aprobó una visión amplia de los derechos con el respaldo del gobierno brasileño. En este aspecto, la posición oficial brasileña sobre los derechos humanos está más cerca de la visión socialdemócrata prevalente en Europa que de la visión liberal clásica estadounidense de que los derechos humanos solamente deben incluir los derechos políticos y civiles. De acuerdo con ello, el gobierno brasileño apoyaba la creación del Tribunal Penal Internacional a pesar de la oposición de Estados Unidos a dicha medida.

Sin embargo, Brasil también se ve influido por los Estados Unidos en el campo de los derechos humanos y, en ese sentido, las feroces demandas de inmunidad para el Ejecutivo, como consecuencia de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001, no representan el mejor ejemplo. Entre las medidas estadounidenses se incluyen detenciones indefinidas de supuestos “combatientes ilegales” en la Bahía de Guantánamo, el “préstamo” de prisioneros a países que practican habitualmente la tortura, el célebre memorando de la Casa Blanca del primero de agosto de 2002, que justificaba la tortura, y la prisión preventiva indefinida de ciudadanos “combatientes enemigos”, como José Padilla [11] . Tales medidas y declaraciones públicas constituyen lo que Kathryn Sikkink (2004) ha denominado “señales contradictorias”. Los Estados Unidos han proyectado una imagen de los derechos humanos en los asuntos internacionales durante las últimas tres décadas y han contribuido enormemente a la creación de una estructura mundial para la protección de los derechos humanos. En los últimos tiempos, dicha postura incluía la solidaridad con Brasil en las campañas contra el trabajo infantil y la trata de blancas. Sin embargo, cuando su propia seguridad se vio amenazada tras los ataques del 11 de septiembre, la rama ejecutiva del gobierno estadounidense parecía enrocarse en la postura “haz lo que digo pero no lo que hago”. Esta postura está en completo desacuerdo con la posición de los países de la Unión Europea, algunos de los cuales (como Gran Bretaña o España) también han sufrido ataques terroristas, pero que no por ello han cesado en su compromiso firme con los estándares de derechos humanos.

Una cuestión importante es determinar si la influencia internacional en el avance de los derechos humanos en Brasil arroja un saldo positivo. Nilmário Miranda, que fue Ministro de los Derechos Humanos durante los primeros tres años del gobierno del Presidente Luís Inácio “Lula” da Silva (2003-2005), cree que ha habido progreso y lo habrá, pues Brasil ha creado en la jurisdicción federal las instituciones apropiadas para acoger y traducir las iniciativas mundiales (Miranda 2006). Por otro lado, Tony Evans argumenta que el orden económico neoliberal imperante relega los derechos humanos a un plano secundario de los asuntos internacionales. Así, escribe que “los derechos humanos y la democracia no tienen por qué mantener una relación de simbiosis, como muchas veces se ha asumido” (Evans 2005: 124), y que en democracias de “baja intensidad” como la brasileña, con frecuencia las autoridades están más preocupadas con el compromiso formal con los derechos y la creación de instituciones que con la realización de dichos derechos en la práctica cotidiana. Los autores del tercer informe anual sobre los derechos humanos en Brasil parecen de acuerdo con esta apreciación; más que el progreso, estos autores demuestran la reciente regresión experimentada en la lucha por los derechos humanos en Brasil (Mesquita Neto y Affonso 2007). 

¿Cómo hemos de interpretar este desacuerdo y el desfase entre las instituciones formales y el compromiso oficial con los derechos humanos, por un lado, y la carencia brasileña de garantías efectivas de los derechos humanos sobre el terreno? Una interpretación es la de que las instituciones formales y los compromisos oficiales son el inicio de un camino, y que, con el tiempo, a medida que los ciudadanos tomen conciencia de sus derechos y confíen más en las instituciones encargadas de investigar las violaciones de derechos y disciplinar y perseguir a los responsables de las mismas, la práctica cotidiana permanecerá dentro de los límites. Hay otra interpretación según la cual la concurrencia entre lo ideal y lo real, o entre las políticas formales de  derechos humanos de las élites y la experiencia sobre el terreno de los derechos humanos en las calles y en los espacios públicos de Brasil, no es inevitable. La historia brasileña de creación de instituciones “para o inglês ver”  (para que las vean los ingleses) viene en apoyo de esta segunda postura.

Las interpretaciones varían claramente dependiendo del aspecto de los derechos humanos que esté en discusión, pero desde una perspectiva histórica, y teniendo en cuenta el progreso realizado durante los últimos treinta años, es difícil resistirse a la lógica del punto de vista más optimista acerca de los derechos, mencionado con anterioridad, a pesar de la realidad del neoliberalismo económico y la política de gran potencia. Como país en vías de desarrollo que experimenta un crecimiento económico progresivo, aunque lento, Brasil está transformándose en una sociedad mucho mejor alimentada, con una población mejor educada y con más acceso a la información del que tuvo en el pasado. Estos factores refuerzan la predisposición y la capacidad de la gente para reclamar los derechos que le son reconocidos por ley. La dimensión internacional es determinante para la continuidad de este progreso. Aunque dicha influencia se haga más patente en países pequeños como Chile y los de Centroamérica (Sikkink y Lutz 2001), también ha jugado, y seguirá jugando, un papel importante en Brasil.

Reforma policial en Brasil

Si bien tras la Segunda Guerra Mundial se ha visto la mundialización del discurso de los derechos humanos, no es menos cierto que también se ha visto la internacionalización de nuevas tecnologías y tácticas en el ámbito policial (Andreas y Nadelman 2006). En Europa, la internacionalización de las prácticas policiales en gran medida ha supuesto el aumento en la cooperación trasnacional en el seno de la Unión Europea y la exportación de estándares y objetivos policiales a los países vecinos, especialmente a aquéllos que pretendían llegar a ser miembros de la UE (Andeas y Nadelman 2006:175). En Latinoamérica, por contra, los Estados Unidos han sido más implacables y unilaterales que cualquiera de los miembros de la UE a la hora de exportar sus prioridades policiales a los países de la región.

En el caso brasileño, las relaciones bilaterales entre los Estados Unidos y Brasil han tenido su mayor impacto en las prácticas policiales de la jurisdicción federal. En la década de los sesenta, los Estados Unidos estuvieron bastante involucrados en la reforma de la Policía Federal, en parte debido a que estaban interesados en una más eficiente represión de los comunistas y otros partidos de izquierdas. La Policía Federal desempeña un papel parecido al Federal Bureau of Investigation (FBI) en los Estados Unidos, dado que se concentra en los delitos federales, con la salvedad de que también tiene responsabilidad en el control de las zonas fronterizas. Los Estados Unidos continúan proporcionando ayuda a la Policía Federal a través del Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, apodado en algunas ocasiones como la sección de “drogas y desalmados” del Departamento de Estado (Andreas y Nadelman 2006: 171) [12] . En la actualidad, la prioridad estadounidense es la prohibición del tráfico de drogas, en especial el de drogas destinadas a los Estados Unidos, y la eliminación del terrorismo [13] .

Empero, la Policía Federal constituye una pequeña fracción de la policía de Brasil –es una fuerza de élite de poco más de 7.000 agentes [14] . A nivel de estados, la mayor parte de la policía brasileña opera, o de uniforme, en las patrullas de la policía militar (Polícia Militar), o de paisano en la policía civil de investigación (Polícia Civil). Más recientemente, las fuerzas de policía municipales (Guardas Municipais) han adquirido un papel más importante en la seguridad de algunas ciudades brasileñas. En estos niveles jurisdiccionales las influencias internacionales suelen ser más oblicuas que en el plano federal.

La policía brasileña tiene una historia de altibajos. La policía militar era poderosa, ejércitos autónomos al servicio de los gobernadores provinciales de la Vieja República (1898-1930). Durante la primera presidencia de Getúlio Vargas (1930-1945) se les sometió a un creciente control por parte del gobierno federal y, especialmente, del Ejército. La policía civil creció a partir de los investigadores judiciales adscritos a la corona durante el siglo XIX –su instrumento principal, la inquérito policial (pesquisa policial), ha existido en Brasil desde 1841- y ha tenido autoridad para investigar todos los delitos con excepción de los federales y los militares. Ambas fuerzas fueron modificadas durante la dictadura desde 1964 hasta 1985. La policía militar se puso bajo el control del Ejército y se desplegó para la represión de los disidentes y opositores políticos, mientras que la policía civil perdió parte de su capacidad investigadora (Hinton 2006: 101).

La transición a un gobierno civil en 1985 supuso la modificación de las relaciones civil-militares, pero se vio poca reforma inmediata de la policía (Macaulay 2007: 632). La policía trasladó su centro de atención de la represión política a la represión de la delincuencia común, con pocos cambios en lo que hace a métodos y personal. La policía del Brasil contemporáneo se ha ganado fama por el uso generalizado de la fuerza, especialmente la tortura y las ejecuciones, y la corrupción [15] . En palabras de un especialista, “la antagónica relación entre la policía y la población en su conjunto es casi un problema universal en Latinoamérica [...] Entre los países del Cono Sur, la delincuencia y la situación policial de Brasil es, con diferencia, la más extrema” (Hinton 2006: 8) y la “combinación de la poca profesionalidad con los débiles controles democráticos y los exiguos salarios perpetúa la extrema politización de la gestión policial” (Hinton 2006: 147). Otro observador dice que “la policía brasileña se encuentra entre las más violentas y corruptas del mundo, y los derechos humanos, particularmente los de los grupos sociales más marginados, se violan impunemente y a gran escala” (Hagopian 2005: 128-129) [16] .

Al mismo tiempo, los delitos violentos han aumentado durante las tres últimas décadas. La tasa de homicidios, por ejemplo, se ha visto triplicada desde 1980. Aunque en muchos países el crecimiento económico se asocia a un aumento en los delitos contra la propiedad, al mismo tiempo que disminuyen los delitos contra la vida, en Brasil el crecimiento económico se ha visto acompañado de un aumento de las tasa de ambos tipos de delitos (Kahn 2002: 112-114). Esto ha llevado a ejercer una mayor presión sobre los cargos electos para que reaccionen ante la percepción de inseguridad en que viven las ciudades brasileñas. Esta presión ha llegado desde diversos colectivos civiles que abarcan un gran número de posicionamientos ideológicos. Algunos han sido inspirados por la idea de la policía de barrio, exigiendo un mayor control democrático sobre la policía y la reafirmación del compromiso de las fuerzas policiales con los derechos humanos [17] . Una nueva generación de ONGs centradas en la seguridad pública y el deseo de una mayor eficiencia policial ha florecido al albur de la “nueva gestión pública” que, desde el principio de los ochenta, ha servido de base para la reforma del sector en Nueva Zelanda, Gran Bretaña, los Estados Unidos y otros países.

En los últimos años han acaecido un número importante de cambios en la práctica policial de Brasil. Estos cambios incluyen la creación de nuevos mecanismos de control externo de las fuerzas policiales, así como reformas en la organización y en la gestión interna. Las reformas han sido aprobadas en diferentes momentos, y de diferentes maneras, en el colorista mosaico brasileño de 26 estados y un distrito federal. Una de las medidas más importantes es la creación de las oficinas de atención policial. Estas oficinas se sitúan bajo la jurisdicción de los estados y a través de las mismas el público en general (y la policía) puede presentar sus quejas –de manera anónima, si así lo desean- acerca de abusos policiales. Dichas quejas deben ser investigadas por la unidad de asuntos internos de las fuerzas policiales estatales y militares (corregedoria). En la actualidad, catorce de los veintiséis estados brasileños tienen una oficina de atención policial. São Paulo fue la pionera, al crear en 1995 esta institución y una asociación nacional que ahora funciona como organización nodriza para el intercambio de información y para la formación (Lyra 2003, Comparato 2006). Los observadores establecen que las oficinas de atención policial realizan una importante labor de retroalimentación, haciendo que los excesos policiales sean más transparentes y estableciendo el derecho del público a vigilar y controlar el  uso de la fuerza por parte del estado (Macauly 2002: 14).

La iniciativa de la oficina del defensor policial ha recibido un sustancial apoyo internacional. La Unión Europea ha trasferido 6.52 millones de euros y una notable ayuda técnica a la Secretaría de Derechos Humanos de Brasil, con el propósito de favorecer la labor de las oficinas de atención policial. La esperanza detrás de esta iniciativa es que la atención policial haga disminuir el significativo alto índice de violencia y corrupción de las fuerzas policiales de Brasil (Secretaría de Derechos Humanos 2007). Parece que la Unión Europea, no obstante, ha prestado poca atención a las notables variaciones institucionales que se pueden observar entre las oficinas de atención policial de los diferentes estados brasileños. Por ejemplo, algunos defensores policiales se nombran mediante un mandato irrevocable y gozan de una considerable autonomía y capacidad, mientras que otros son nombrados según la discreción de los gobernadores de los estados y carecen de independencia auténtica, de visibilidad y de capacidad. Igualmente, algunas oficinas se crearon por decreto ley de los gobernadores, lo que quiere decir que pueden ser revocados por otro decreto ley, mientras otras eran creadas legislativamente y, por ende, están más firmemente asentadas. Por otro lado, como las oficinas de atención policial rara vez hacen público el desenlace final de las quejas realizadas, los ciudadanos tienen pocas ocasiones para medir la efectividad de este particular mecanismo de control [18] .

Otras reformas, además de las mencionadas, han tratado de mejorar la eficiencia de la policía en el terreno de la prevención y la investigación criminal. En la jurisdicción federal, la Secretaría de Seguridad Pública SENASP (Secretaria Nacional de Segurança Pública) ha promovido la integración de la policía civil y militar en diversos aspectos como la planificación (la denominada gestão integrada o gestión integrada); la homogenización de las estadísticas delictivas; las políticas de prevención de la delincuencia a través de diversas formas de compromiso con las comunidades “de riesgo”, especialmente con los varones jóvenes de los barrios deprimidos; los cursos de derechos humanos para la policía; la formación especializada como la investigación del escenario del crimen o la realización de mapas que reflejen la delincuencia; la promulgación de códigos de conducta policial que explicitan cuando es admisible el uso de la fuerza; y el establecimiento de mecanismos de alarma como la disque-denúncia (denuncia anónima) que permite la realización de denuncias anónimas a la policía. Los experimentos realizados en determinados municipios, en los que aparentemente se ha reducido las tasa de delincuencia, como la introducción de horarios tempranos de cierre de los bares (la lei seca o ley seca) en Diádema (Sao Paulo) y el programa Fica Vivo (mire por donde anda/siga vivo)  de Belo Horizonte (Minas Gerais), (Beato Filho, Figueiredo Alves, y Tavares 2005: 23-24), han llamado la atención y han provocado la diseminación de programas parecidos por otras ciudades.

Las organizaciones de la sociedad civil también han tomado parte en el movimiento de reforma policial. Fundaciones como el Instituto São Paulo Contra Violência (Instituto Sao Paulo Contra la Violencia) y Viva Rio, fundadas mediante donaciones de empresas, se asociaron con las agencias estatales destinadas a mejorar la práctica policial (Mesquita Neto 2006a, Macaulay 2007: 628, nota 5). En las universidades, una nueva generación de centros de estudios ha conjugado la tradicional preocupación por los derechos humanos con un enfoque centrado en las prácticas policiales y la manera de mejorarlas. Entre ellos se incluye el Centro de Estudios de la Criminalidad y la Seguridad Pública (Centro de Estudos de Criminalidade e Segurança Pública, CRISP)  de la Universidad Federal de Minas Gerais en Belo Horizonte, el Centro de Estudios de la Seguridad y la Ciudadanía (Centro de Estudos de Segurança e Cidadania, CESeC) en la Universidad Cándido Mendes de Rio de Janeiro [19] y el Centro para el Estudio de la Violencia (Núcleo de Estudos da Violência, NEV) de la Universidad de Sao Paulo [20] .

Los investigadores de estos centros, muchos de los cuales mantienen amplios contactos con la policía y los funcionarios de la seguridad pública, están influidos por las investigaciones sobre la delincuencia y la seguridad pública que se realizan en Europa, los Estados Unidos y Canadá. Constituyen lo que Fiona Macaulay llama una “comunidad heterogénea y heteróclita de intercambio de políticas” (Macaulay 2007: 629) –una comunidad relacionada de modo complejo con las redes trasnacionales. Entre la plétora de experiencias y estudios internacionales que han llevado a cabo los miembros de esta comunidad [21] , ha habido dos estudios extranjeros que han dejado una fuerte impresión en la las políticas públicas de Brasil: el de las reformas de la “tolerancia  cero” desarrolladas en Nueva York entre 1993 y 2001, y el de las políticas adoptadas en Bogotá (Colombia) entre 1995 y 2007.

Las reformas realizadas en Nueva York, emprendidas por el entonces alcalde Rudolf Giuliani y su Comisario de Policía William Bratton, empleaban las tecnologías de la información para gestionar las estadísticas delictivas, para el trazado de mapas de delincuencia y para la transformación de una práctica policial centrada en la reacción en otra orientada a los problemas y a la prevención. La idea central de dichas reformas de la gestión policial era el proporcionar un mejor servicio a los “clientes” -los ciudadanos- mediante la reducción de las ocasiones para cometer delitos y el acrecentamiento de la probabilidad de que los criminales fueran apresados y castigados, elevando de esta manera el coste de los delitos para los delincuentes. Este plan se llevó a cabo mediante la creación de “cuasi-mercados” dentro de las fuerzas de policía (Ferlie, Pettigrew, Ashburner y Fitzgerald 1996: 3-6) del Departamento de Policía de Nueva York (NYPD), recabando información acerca de los delitos de cada zona, estableciendo objetivos para los comandantes de policía y haciendo a los mismos responsables de su realización [22] . A pesar de la bien publicitada “tolerancia cero” de estas políticas, el aspecto esencialmente innovador de dichas reformas fue la creación de los cuasi-mercados basados en la actualización mensual de los datos sobre los delitos cometidos en cada distrito (COMPSTAT) [23] .

Aunque el experimento del Departamento de Policía de Nueva York llegó a ser bastante conocido en Brasil [24] , donde las palabras “tolerancia cero” eran del agrado de muchos políticos, el desarrollo de reformas parecidas fue bloqueado por una multitud de problemas, incluyendo la falta de cooperación y la desconfianza entre la policía civil y militar, la ausencia de métodos reglados para la elaboración de informes sobre delincuencia, la falta de tecnologías de la información apropiadas, la falta de personal cualificado y la falta de recursos [25] . Hasta ahora el estado que más se ha acercado al modelo de Nueva York ha sido Minas Gerais, donde el Secretario de Seguridad Pública, Luís Sapori, celebra reuniones mensuales en las que figuran tanto los oficiales de policía como los fiscales.

En Bogotá (Colombia) los encargados de la seguridad pública observaron una disminución en la tasa de homicidios desde 80 por cada 100.000 habitantes en 1993 hasta 18 por cada 100.000 habitantes en 2006 (Acero Velásquez 2007:7). Los cargos públicos declaran que esta disminución se debió en parte a la reorientación de las prácticas policiales: a una nueva forma de policía de barrio orientada a la resolución de los problemas del vecindario, a la coordinación de la policía con otras agencias estatales, sobre todo las relacionadas con los asuntos sociales, y a un enfoque centrado en la seguridad de los espacios públicos más frecuentados (Acero Velásquez 2007). El ejemplo de Bogotá, según algunos especialistas, es más importante para Brasil que el de nueva York, puesto que la tasa de homicidios en muchas ciudades brasileñas se parece más a la de Bogotá en 1993, y los recursos de los que gozan los encargados de la seguridad pública en Brasil están más cerca de los de Bogotá que los de la comparativamente más rica ciudad de Nueva York [26] .

Una cuestión fundamental, a propósito de la importación y adaptación de modelos extranjeros de prácticas policiales, es determinar si sirven a la causa de los derechos humanos. Davis argumenta que en Méjico las recientes reformas policiales han dañado los derechos humanos, puesto que reflejan una mentalidad más tosca que exige seguridad a cualquier precio. La autora dice que las ONGs dedicadas a la seguridad pública han eclipsado las asociaciones de derechos humanos de la Ciudad de Méjico, y estas ONGs, sufragadas en gran medida por las empresas, se preocupan más por controlar la delincuencia y la inseguridad que por los derechos humanos. En palabras de Davis, “el énfasis se ha desplazado [...] hacia la criminalización, dejando al margen los derechos humanos” (Davis 2006: 78).

Empero, esta tensión no es inevitable. Portavoces de las ONGs centradas en la seguridad pública, como el Instituto Antonio Carlos Escobar de Recife, insisten en que una mayor eficiencia policial debe darse de la mano con el respeto de la ley. El reformador de la policía y antiguo congresista Marcus Rolim, que estudió los métodos policiales de Canadá, los Estados Unidos y Europa, y que escribió un libro publicado por la Universidad de Oxford, defiende que la actual oleada de reformas puede cerrar “el ciclo político-cultural en el cual la seguridad pública y los derechos humanos eran considerados valores antagonistas que conllevaban problemáticas intrínsecamente contradictorias” (Rolim 2006: 14). Otro reformista policial, Luiz Eduardo Soares, actual consejero del alcalde de Nova Iguaçu, también vaticina la futura ausencia de contradicción entre derechos humanos y reforma de la policial, defendiendo que “[...] hoy día los derechos humanos constituyen el más poderoso referente para la conceptualización y la construcción de modelos políticos compatibles con lo mejor de nuestra tradición progresista, democrática y humanística, puesto que permiten tanto la definición de los límites y las líneas generales como el establecimiento de criterios de evaluación” (Soares 2002: sin número de página).

Otra cuestión es si la búsqueda de eficiencia policial conducirá a una mayor o menor represión (la población carcelaria de Brasil ha crecido de manera vertiginosa y un tercio del presupuesto del gobierno federal brasileño para el 2007 se ha destinado a la construcción de cárceles). Esto depende, en parte, de si se sigue una estrategia preventiva. Una seguridad pública eficiente puede reducirse a poco más que una suerte de campaña contrainsurgente (Davis 2006). Muchos argumentarán que en los barrios deprimidos de Rio de Janeiro la estrategia contrainsurgente es la preponderante. Pero si viniera acompañada de programas sociales selectivos podría reducir la delincuencia con menos represión [27] .

Conclusión

Inicialmente Brasil no fue relevante en la revolución de los derechos humanos que sucedió a la Segunda Guerra Mundial, y que cambió la naturaleza de la política mundial. Sin embargo, desde el final de la dictadura militar en 1985 el Estado brasileño no sólo ha firmado todos los tratados internacionales de derechos humanos importantes, sino que también ha creado una enorme variedad de agencias, tanto en la jurisdicción federal como en la de los estados, encargadas de garantizar los derechos protegidos por dichos tratados. Los grupos de trabajo trasnacionales que congregaron a los exiliados políticos y a las organizaciones de la sociedad civil jugaron un papel relevante en las campañas para derrocar el gobierno militar y crear un régimen formalmente democrático. Hay un desfase significativo, no obstante, entre los compromisos formales de la élite política y el día a día de la vida brasileña. En ningún lugar es tan marcado este desfase como en el terreno de la seguridad pública, en el que con frecuencia la corrupción, la violencia y la ineficacia campan a sus anchas.

En los últimos años se han llevado a cabo notables esfuerzos para transformar las prácticas policiales. Aunque hay observadores que miran dichos esfuerzos con indiferencia, o incluso los consideran hostiles a los derechos humanos, la mayoría de los reformadores no considera incompatible la eficacia policial con un mayor respeto de los derechos humanos. Los reformadores se han visto influenciados por las experiencias foráneas, en especial por el modelo de gestión policial de la “tolerancia cero” instituido en Nueva York en los años 90, y por el aparente éxito de los responsables de la seguridad pública en Bogotá (Colombia) durante la última década. Adaptando de manera imaginativa dichas experiencias a la compleja situación de la seguridad pública brasileña, los reformadores esperan acabar con la falsa dicotomía entre eficacia policial y protección de los derechos humanos. Los resultados de estos esfuerzos no sólo serán de interés para Brasil, sino también para la incesante lucha para extender los derechos humanos por todo el mundo.

 

 

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