Identidades, fronteras, órdenes: Navegando por el laberinto posterior al 11 de Septiembre [*]

Jason Ackleson | New Mexico State University

I. Introducción

El 11 de septiembre de 2001 marcó el inicio de la transición a un nuevo periodo en la política internacional o, por lo menos, alertó a Estados Unidos y a algunos de los países occidentales sobre la existencia y progresión de una nueva era ya en curso. En la década previa a esos eventos trágicos, el sistema internacional estaba en una etapa de conversión de la estática estructura bipolar de la guerra fría en otra en la que el fracaso del estado, los conflictos nacionalistas y étnicos y las luchas por la autodeterminación devenían cada vez más comunes y problemáticos. Al mismo tiempo, los procesos de globalización aceleraron la integración económica y la desigualdad estructural bajo los principios del neoliberalismo occidental.

La década también resultó ilustrativa acerca de la realidad de un orden mundial unipolar. Aunque en ocasiones ambivalente sobre su poder, Estados Unidos consolidó su rol como única fuerza hegemónica mundial, conduciendo los asuntos internacionales en un cierto número de áreas políticas y económicas clave. Desarrollos recientes en Oriente Medio han servido para subrayar ese cambio estructural.

Los planificadores políticos respondieron a los acontecimientos del periodo de la posguerra fría de una forma dispareja y hasta incierta. La intervención humanitaria y de pacificación, por ejemplo, pasó a ser un cometido de la seguridad nacional, pero cuando tuvo lugar la más catastrófica matanza étnica en décadas, la de Ruanda, la comunidad internacional guiada por Occidente no hizo virtualmente nada. El orden internacional de la posguerra fría fue finalmente, como muchos aseguran, un tipo de "desorden".

Los estudiosos de Relaciones Internacionales aspiraron a adecuarse a tales cambios, aunque algo desilusionados por nuestra general incapacidad para predecir el fin de la guerra fría y nuestra tendencia a considerar los acontecimientos con enmohecidas visiones de mundo, a la manera del realismo. Se requieren nuevos instrumentos y perspectivas, como los del constructivismo, para analizar y entender los cambiantes acontecimientos mundiales.

Empero, el 11 de septiembre marcó el fin de esta era de posguerra fría. Numerosos investigadores y comentaristas de todo el mundo se han involucrado en un gran debate sobre el significado de esos acontecimientos y de lo que vino después. Por ejemplo, el Schlesinger Working Group (2002), que trabaja sobre sorpresas estratégicas; R. Jervis (2002), W. LaFeber (2002), J. Mearsheimer y muchos otros, que han explorado las implicaciones del terrorismo, la hegemonía de Estados Unidos, el imperio, la inteligencia, la desigualdad, la política exterior y otros asuntos.

Este artículo tan sólo puede agregar una voz inicial y provisional a tan vibrante diálogo. Se alinea con la visión de "transición" de Van Duesen Wishard (2002), un periodo "entre dos épocas" caracterizado por una globalización acelerada, el avance tecnológico y una reorientación psicológico-espiritual. Subyacentes y vinculados a estos desarrollos se encuentran los flujos globales de personas, los enfrentamientos entre identidades y las nuevas formas de conflicto -ante todo el terrorismo transnacional y la guerra no convencional. Cabe, pues, pensar en el orden posterior al 11 de septiembre como en un tipo de "laberinto", vale decir, como algo complejo, contradictorio en ocasiones y con frecuencia nada claro.

Semejante periodo, por tanto, presenta retos significativos a nuestras nociones tradicionales de guerra, seguridad, identidad y, ciertamente, a la política misma. Este comentario empieza estableciendo algunas ideas preliminares en el ámbito del paisaje de la seguridad internacional, tanto respecto de sus cambios como de sus continuidades. Al respecto, presta particular atención a la globalización, el terrorismo, la identidad y la seguridad nacional, entendiéndolos como procesos que son importantes por sí mismos, pero que están interrelacionados y son problemáticos. La sección siguiente del ensayo se ocupa de algunas de sus implicaciones para la investigación y el análisis en la disciplina de Relaciones Internacionales. Aun cuando en este campo se dan disputas ocasionales, ahora se esta poniendo al día; por ejemplo, un instrumento analítico llamado la tríada de identidades, fronteras, órdenes (i/o/f) constituye un marco desde el que se puede empezar a ofrecer renovadas perspectivas sobre seguridad, guerra y política, ayudándonos así a navegar por el laberinto del post-11/S. Para ilustrar su utilidad, al final del ensayo se aplica el marco i/o/f a la política de seguridad contemporánea en la frontera Estados Unidos-México.

II. Continuidad y Cambio en el laberinto del Post-11/S

Al examinar el sistema internacional y la seguridad internacional del post-11/S, un cierto número de elementos clave de cambio y continuidad emerge en el laberinto. En términos de continuidad, el Estado permanece como la espina dorsal de la política internacional y del apuntalamiento de la sociedad internacional. Bien que modificado por los procesos de globalización y cuestionado por las nuevas formas de guerra, el Estado territorial permanece como la forma preeminente de la organización política global en la conducción de los asuntos internacionales (incluyendo el hecho de ser el blanco, y a veces el patrocinador, del terrorismo), y sigue siendo la meta final para un cierto número de actores no estatales (v.gr. la Organización para la Liberación de Palestina). En esta continuidad reside la ininterrumpida importancia del poder estatal -tal y como lo ha ilustrado la reciente guerra de Estados Unidos contra Irak-, así como la proyección de la identidad colectiva, en particular el nacionalismo.

En concomitancia con el Estado moderno y sus tradiciones en las relaciones internacionales están las fronteras políticas territoriales. En tanto que demarcaciones socio-políticas de diferencia y zonas históricas de respuesta, los confines internacionales siguen siendo claves, pese a las afirmaciones de algunos hiperglobalistas de que las fronteras nacionales están desapareciendo (ver en especial Ohmae, 1995). Aun cuando su importancia en términos de capital, información, y bienes y servicios haya ido disminuyendo, se mantienen como marcas esenciales de identidad nacional y como objetos a asegurar -sobre todo contra personas (inmigrantes, terroristas, redes criminales)- por el Estado nación. El estudio que incluimos ilustra este punto en la frontera Estados Unidos-México.

En tanto que amenazas transfronterizas, las armas de destrucción masiva permanecen como vestigios peligrosos de la época de la guerra fría. Las tecnologías de aquel tiempo, especialmente las armas nucleares, siguen siendo apetecidas por algunos países, sobre todo Corea del Norte, así como por grupos terroristas. Su existencia plantea problemas para la seguridad internacional contemporánea en cuanto son cada vez más fáciles de transportar y, por tanto, como un peligro creciente en manos de terroristas. Este punto nos lleva a dos observaciones sobre el cambio en el periodo de transición, a saber, la globalización y el terrorismo transnacional.

Globalización

Estamos viviendo en el filo de la historia, nos estamos embarcando en una gran aventura histórica solamente comparable a la de finales del siglo XVIII en el grado de la transformación.

Anthony Giddens (1998)

En los últimos diez o veinte años, académicos como A. Giddens señalaron la aparición de nuevas formas de organización económica, política, y social. Esos procesos, dicen, se construyen cada vez más a través de las fronteras, poniendo en tela de juicio ciertos supuestos modernos sobre identidad, territorialidad, y hasta al propio Estado. Impulsados por las innovaciones en las tecnologías del transporte, la comunicación y la información, tiempo y espacio parecen "achicarse" debido a una interacción y transacción cada vez más aceleradas. A las fuerzas transnacionales se las concibe como medios para situar a individuos e instituciones en un marco cada vez más volcado hacia el exterior, incrementando la conciencia mundial y las cambiantes relaciones sociales, culturales, económicas y políticas a través de los niveles local, estatal y global.

Esto es lo que generalmente se conoce como globalización (o globalizaciones, como recientemente sostuvo Stanley Hoffman [2002]); estos procesos y discursos son características básicas del momento de transición de Wishard. Desde el punto de vista económico, la globalización se actualiza y moviliza por poderosos intereses occidentales alineados con el neoliberalismo y el "Consenso de Washington". Esto ha producido ganadores y perdedores, y grandes divisiones entre ambos: la desigualdad económica es mayor ahora que nunca antes en la historia y hay movimientos recientes de resistencia política que se han movilizado alrededor de este desarrollo. La migración internacional se ha convertido en un potente fenómeno socio-económico bajo la globalización, con más gente cruzando fronteras ahora que en cualquier otra época de la historia moderna (International Organization of Migration, 2000).

Desde el punto de vista cultural, algunos consideran la globalización como un poderoso proceso de homogeneización y secularización que sacude y amenaza las identidades colectivas y la cohesión de las comunidades tradicionales, en especial las basadas en la religión; lo cual se convierte así mismo en un motivo importante de resistencia, porque parece acentuar las diferencias religiosas en algunas partes del mundo . No sin ironía, por tanto, la polarización se ha convertido en un subproducto de ciertos procesos globales de unificación, y la identidad cada vez más deviene un eje de conflicto potencial. Para ver esto, uno solamente necesita considerar los debates del post-11/S en Estados Unidos y Europa sobre la religión, los estereotipos raciales, la inmigración, el nacionalismo y demás problemas de la "otredad".

Políticamente, la globalización ha ayudado a consolidar el poder de occidente, en particular el de Estados Unidos, las corporaciones multinacionales y sus organizaciones internacionales, como el Fondo Monetario Internacional y la Organización Mundial de Comercio. El orden mundial dominante es unipolar, bajo la hegemonía imperial de Estados Unidos, que da lugar a un desequilibrio de poder, aun cuando la fragmentación continúa en otras partes (LaFever 2002).

Hay un cierto número de implicaciones importantes para la seguridad nacional, dados estos patrones de globalización. El incentivo, la organización y el despliegue de fuerzas por los grupos políticos se basa en parte en la dinámica más arriba delineada, y cobra relieve específico por medio de la política exterior y los acontecimientos globales. Los canales de la globalización significan también conflicto, y el desorden puede transmitirse a todas partes; de ahí que el conflicto se haya vuelto cada vez más impredecible y haya aumentado el riesgo global.

El surgimiento del terrorismo transnacional y la guerra no convencional

Mientras que el terrorismo por sí mismo es un fenómeno político de larga duración, en el período de transición es único en el sentido de que puede ir a lomos del lado más obscuro de la globalización: las mismas redes de comercio, transporte y comunicaciones que fácilmente atraviesan las fronteras nacionales pueden también ser utilizadas por las redes terroristas transnacionales para organizar y conducir la violencia política (Jervis 2002). Al Qaeda, como indica Smith (2002), representa en particular el nuevo modelo de terrorismo transnacional con sus múltiples células. Alimentada por la desigualdad creciente, el resentimiento, el fundamentalismo religioso, el malestar y la experiencia con el autoritarismo, Al Qaeda ha encontrado terreno fértil para el reclutamiento en muchas zonas del mundo olvidadas por occidente, zonas que están en los márgenes de la globalización. Usando instrumentos como Internet, las redes del terror transnacionales pueden operar sin ataduras, sin jerarquías, virtualmente y a escala mundial (Perl 2003). La etapa de transición, por tanto, implica la privatización de la guerra más allá de los Estados, en especial a través de redes terroristas transnacionales y de actores subestatales.

Al lograr acoplar tácticas de bajo costo con armas ya disponibles, el nuevo terrorismo se ha extendido y se ha convertido en más letal y frecuente. Los tabúes también se han roto; el mega terror y los ataques no convencionales con armas de destrucción masiva (ADM) se han vuelto cada vez más posibles (Schweitzer 2003). Todo esto lleva a Jessica Stern (2003), una prominente analista, a concluir que el terrorismo transnacional hoy es "proteico" por naturaleza: en evolución y adaptación permanentes, confuso e incoherente en sus motivaciones y desposándose por conveniencia con otros grupos de resistencia.

El reciente trabajo de Paul Gilbert (2003: 6) añade una importante clarificación a la descripción del terror y el conflicto contemporáneos: mientras que las "viejas guerras" eran típicamente guerras entre Estados territoriales, las "nuevas guerras" son batallas en "nombre de pueblos, en el sentido de que los bandos de la guerra se identifican en términos de identidades ya dadas". En efecto, las nuevas guerras y el nuevo terrorismo son "manifestaciones de las políticas de identidad"; esto tiene grandes implicaciones, incluyendo el uso de tácticas diferentes, nuevas motivaciones y resultados crecientemente peligrosos que, sostiene, únicamente pueden arrostrarse por medio de una posición de nacionalismo y ciudadanía modificados, de hecho un tipo de cosmopolitismo (Gilbert 2003: 10, 146).

El nuevo terrorismo, con sus tácticas no convencionales, naturaleza asimétrica, habilidad para traspasar las fronteras estatales y una agenda política guiada por la identidad, se contrapone a las formas tradicionales de hacer las guerras y a las políticas de seguridad nacional (Mack, 1975). Este desarrollo ha propiciado un giro significativo en el marco del pensamiento y de la seguridad internacional -un proceso tal vez en marcha desde hace algún tiempo, pero reconocido y acelerado a partir de los ataques del 11 de septiembre (Evans, 2003). En concreto, como señala Rogers (2003), se ha cuestionado el paradigma tradicional de mantener el control mediante el uso de la fuerza convencional. La experiencia americana en curso en Irak y el cuestionamiento del conflicto y las operaciones no convencionales distintas de la guerra (secciones del espectro del conflicto de seguridad nacional para las que los Estados Unidos tienen capacidades y experiencias poco claras) insinúan límites potenciales al poder militar y a las prolongadas estrategias de seguridad nacional de Estados Unidos y de Occidente (Sarkesian, 1993; Posen y Ross, 1996/97).

III. Repensando la seguridad, la guerra y la política en la investigación sobre Relaciones Internacionales: El marco I/O/F

Hay un cierto número de proyectos de investigación actualmente en curso que están intentando ajustarse a este cambiante panorama internacional y a la naturaleza cambiante del conflicto y la seguridad. Por ejemplo, la seguridad se está repensando por algunos estudiosos como un concepto y una práctica más amplios y fluidos (Waever, et al 1993; Barnett, 1997). Otros están utilizando enfoques basados en el concepto de "riesgo" para entender la seguridad y el cambio social (Beck, 1992, 1999). Otros más han desarrollado trabajos sobre la globalización y la teoría de la complejidad (Held, 1999; y Jonson, 1998; Hirst, 2001). Muchos investigadores están hoy día analizando el terrorismo y el futuro de la guerra (Evans, 2003; Coker, 2002; Renner, 2000; Van Creveld, 2000).

El presente enfoque parte de la premisa de que la globalización, el terrorismo y otros fenómenos políticos contemporáneos giran básicamente en torno a problemas de identidades, órdenes y fronteras (i/o/f). Estos conceptos componen las "anclas" centrales de la tríada analítica presentada aquí (Lapid, 2001). Esta sección detalla el desarrollo y las aplicaciones de dicho instrumento al estudio de la política global y de fenómenos transnacionales como el terrorismo y la seguridad en una fase de transición.

La tríada i/o/f es un instrumento heurístico, abierto y orientativo, diseñado con vistas a la producción de nuevos conocimientos reuniendo primero y acoplando después -en una forma triádica pero no jerárquica- tres conceptos clave de las Relaciones Internacionales, para más tarde analizar las relaciones resultantes en su conexión mutua y su común carácter constitutivo. Con instrumento semejante se aspira a proveer de nuevos resultados a la investigación, además de a promover el desarrollo teórico de estos mismos conceptos. Pensar en términos de una tríada ayuda a concentrar la atención académica sobre algunas facetas importantes del dinámico ámbito internacional discutido más arriba. Aun cuando los problemas de dicho ámbito no son todos nuevos, cabe verlos como crecientemente problemáticos, debido a patrones de complejidad, fluidez y refuerzo de fronteras. La esperanza es que la tríada i/o/f llegue a ofrecer renovadas perspectivas sobre seguridad, terrorismo y política al tiempo que nos movemos "entre dos épocas".

Tres conceptos clave y su análisis

La investigación antes mencionada apunta ciertos problemas específicos que se prestan a una racionalidad i/o/f; con todo, se requiere una explicación más generalizada. En concreto, ¿por qué, de entre todos los conceptos usados para entender el mundo político y social, aislar y reunir a esos tres? Tales conceptos clave deben adoptarse en el estudio porque exploran a fondo una franja importante de la realidad: cuando se miran los muchos aspectos del dominio de la política internacional, los amplios e interrelacionados conceptos de identidad, orden y frontera parecen capturar una cantidad sorprendente de actividad.

En el caso de la identidad, en lugar de verla como un apéndice de las estructuras sociales básicas o como un epifenómeno que eventualmente daría lugar a proyectos más amplios de universalización, a la tradicional manera de los académicos de las Relaciones Internacionales, aquélla emergió tras la guerra fría con un estatus más prestigiado en un campo que de manera beneficiosa empezó a adquirir un "sesgo cultural" (Lapid, 1996). A partir de la cuestión de la identidad, puede decirse, fluyeron muchos otros problemas. Y, ciertamente, este concepto mantendrá su centralidad debido a su fundamental naturaleza existencial, y a su continua, aunque siempre cuestionada, aplicación en diversas prácticas socio-políticas, que van desde el conflicto no convencional, como el terrorismo, a la religión o al cambio demográfico. La aumentada relevancia política de la diferencia en un mundo más heterogéneo ha ido en efecto de la mano con un renovado compromiso teórico con la identidad en la disciplina.

La relevancia y riqueza del componente "fronteras" coincide con el resurgimiento del concepto en otros campos del análisis social, por lo que parece adecuado incluirlo en un estudio de las RI, porque, como la identidad, también las fronteras presentan elementos de largo alcance en toda comunidad políticamente vinculada -y fenómenos que siempre están "cruzados" de una manera interesante. Más aún, son experiencias universales en muchos dominios sociales y políticos; investigarlos, como indican Michael Keith y Steve Pile, puede sacar a la luz "injusticias y viejas polaridades naturalizadas en nuestras geografías imaginarias donde a cada quién se le adscribe un lugar popular, [que] puede ser deconstruido por medio de las políticas de localización." (Keith y Pile, 1993. Ver la introducción). Debido a que postulan límites de "adentro" y "afuera", del yo y del otro, pueden servirnos de vehículos para muchos tipos de investigación social y política.

La inclusión de "órdenes" en la tríada debería estar claro para la mayoría de los académicos de Relaciones Internacionales, pues constituye una de las piedras miliares de las áreas tradicionales de análisis en la disciplina, y connota control y forma políticos, o alternativas en general diferentes al carácter informe del sistema (o anárquico, en casos extremos). Muchas de las grandes preguntas sobre guerra y paz, gobernabilidad, regulación, diplomacia o regímenes internacionales, por mencionar solamente algunos problemas, conciernen al orden -sus componentes, normas, actores, dirección y cambios. Según se indicara más arriba, el debate sobre la naturaleza del "orden" o "desorden" surgido en el post-11/S, por ejemplo, o el impacto de la globalización, parece dominar la disciplina estos días. Tras el 11 de septiembre, tanto académicos como planificadores políticos están tratando en algún modo de aceptar el orden emergente y de ver la manera en la que lidiar con él. En cuanto la expansión económica y social, la inestabilidad y el cambio se constituyen en epicentros de las consideraciones sobre la acción política (marcadamente diferenciadas de las anteriores, Estado-céntricas, o de los encuentros estratégicos entre superpotencias), las preguntas y descripciones acerca del "cambio en el orden" se esgrimen con frecuencia por muchos académicos de RI, incluyendo entre otros muchos a Kratochwil, Ruggie (1994), Duchacek (1987), Taylor (1994), Rosenau (1997). Línea común a su pensamiento es el sentido en el que el orden internacional está siendo alterado y cuestionado, integrado en parte por fuerzas transnacionales, la democratización, la globalización de la economía política o el incremento de transacciones socio-culturales, enfrentadas al mismo tiempo a una resistencia que se expresa en luchas por la autodeterminación, étnicas, religiosas, conflicto nacionalista y terrorismo transnacional (May y Paul, 1999, Ruggie, 1994, Kelly, 1999) .

Queda aún otra pregunta seria: ¿por qué reunir esos tres conceptos de tal manera? El agrupamiento será productivo por varias razones: los nexos entre estos conceptos están interrelacionados de una manera interesante por su común carácter constitutivo, en lugar de estar simplemente asociados entre sí de algún modo. Se pueden estudiar mejor como procesos en relación. Se trata de relaciones triangulares que atan, paradójicamente, casi de forma circular uno a otro. Puesto que la tríada muestra relaciones imbricadas y mutuamente constitutivas en el espacio y el tiempo, también representa un potencial para la apertura de nuevas direcciones en la teoría social y política.

Hay varios problemas metodológicos que vale la pena hacer notar aquí. Debe recordarse que el modelo i/o/f es un instrumento pre-teórico, orientativo. El proyecto, como se ha planteado hasta ahora, no aspira a comprometerse en la construcción de una teoría formal, no da prioridad a ninguno de los componentes de la tríada ni postula dominación causal alguna. Cada componente de la tríada interactúa y es interdependiente de los otros dos, pero no es necesariamente una variable dependiente ni teóricamente privilegiada.

IV. La tríada I/O/F y la seguridad fronteriza entre Estados Unidos-México

A fin de ilustrar la productividad de la tríada i/o/f en la navegación del laberinto del post-11/S de la política global contemporánea, hemos de volvernos ahora hacia un breve estudio de caso: la seguridad reciente, el refuerzo de fronteras y las prácticas de identidad en la frontera Estados Unidos-México.

La situación actual en la frontera Estados Unidos?Mexico es representativa de los retos, especialmente de los impuestos por la intensificación de las diversas movilidades transnacionales -capital, comercio, información, mano de obra y la amenaza del terrorismo y de las armas de destrucción masiva-, que afrontan los Estados y las regiones fronterizas a escala global. La tríada i/o/f nos ayuda a entender plenamente tales asuntos, ayudándonos a determinar que la frontera Estados Unidos-México es mucho más que una línea divisoria de 2,000 millas que separa a una superpotencia de la era de la información de un Estado en rápido desarrollo. Semejante tipo de análisis implica considerar factores materiales, como los relativos a la seguridad, tanto como las fronteras socio-políticas construidas, que por naturaleza son económicas, éticas o psicológicas.

Las fronteras de Estados Unidos, como todas las fronteras internacionales extensas, son a la vez barreras y puentes para muchos flujos transnacionales, e incluyen comercio, inmigración, narcóticos, terroristas y armas. La política de seguridad fronteriza es una dimensión de la moderna territorialidad, una estrategia estatal de control y regulación en respuesta a esas amenazas definidas, a las metas y límites de la política. "Construida" no se toma aquí únicamente como seguridad física -el despliegue de agentes, fortificaciones, vigilancia, etc.-, sino que también comprende la naturaleza del medio social en el cual actores tales como las élites gubernamentales y las agencias federales formulan soluciones y emprenden acciones contra lo que perciben como "amenazas" o "peligros". La perspectiva subyacente que informa esta investigación acepta que incluso las estructuras materiales y las manifestaciones de la acción política ("órdenes") tienen y reciben significado sólo mediante el contexto social en el cual se las interpreta -la identidad y las fronteras son dos de los pies de la tríada i/o/f (Waever, Buzan, Kelstrup, Kemaitre 1993). Este contexto provee agentes, como los Estados, con cierta comprensión de sus intereses vis-à-vis la amenaza de seguridad, que ayudan de hecho a constituirlos y pueden consolidar la identidad colectiva contra el otro.

Las prácticas I/O/F pre-11/S en la frontera Estados Unidos-México

El uno de enero de 2003 fue el noveno aniversario de la implantación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Ese año, casi todas las barreras comerciales estipuladas por el tratado se disolverán, consolidando una desfronterización o "desterritorialización" masiva de la frontera en áreas de intercambio y comercio. Este proceso de liberalización, sin embargo, ha creado, complicado y agravado un cierto número de problemas de "identidad" y "orden", incluyendo inmigración y seguridad respectivamente.

Tan pronto cayeron las barreras comerciales, el gobierno estadounidense quiso "sellar" su frontera sur basándose en otras amenazas ya definidas, inmigrantes y drogas, recurriendo a una política de disuasión y refuerzo de la seguridad mediante una presencia policial muy visible en las áreas de cruce urbano. Paradójicamente, la entrada en vigor del TLCAN facilitó el acceso de estas amenazas a través de la frontera internacional. Cabe rastrear semejante política en una iniciativa de 1993 denominada "Operación Bloqueo" (posteriormente llamada "Operación Mantener la Línea Fronteriza") que pretendía cerrar la frontera en El Paso, Texas, a los trabajadores indocumentados que querían entrar en Estados Unidos. La iniciativa desplazó a 450 agentes de la Patrulla Fronteriza a lo largo de la frontera en una vigilancia de siete días a la semana y veinticuatro horas al día. La Operación Mantener la Línea Fronteriza fue la vanguardia de una iniciativa de refuerzo de la frontera, que se convirtió en el modelo de la política estadounidense de los años noventa y aceleró el incremento masivo de los esfuerzos de seguridad federal a lo largo de la frontera; de 1993 a 2000, por ejemplo, la Patrulla Fronteriza creció mas del doble, pasando de 4,000 a 9,000 agentes, mientras que todo el presupuesto del Servicio de Inmigración y Naturalización (SIN) pasó de $1.500 millones de dólares a más de $5.000 millones (U.S. Department of Justice 2003). Se implicó al ejército de Estados Unidos en la seguridad fronteriza, erigiéndose a lo largo de la frontera un cierto número de sistemas de protección y vigilancia, así como barreras físicas (Ackleson 1999).

Esas iniciativas constituyen una inflexión respecto a la forma como la frontera fue reconstruida social y políticamente tras la guerra fría: como el conducto problemático de una variedad de "amenazas" definidas por Estados Unidos, ante todo las representadas por narcóticos e inmigrantes económicos indocumentados. Dicha política ofrecía una imagen de efectividad para lograr propósitos políticos, pero los flujos clandestinos de drogas e inmigrantes continuaron a pesar de las medidas de seguridad (Andreas 2000) . La política fronteriza pre-11/S reflejó el despliegue de un nuevo régimen u orden de acción política: integración económica por medio de la reducción de restricciones al capital y a los flujos comerciales junto a un mayor y excluyente control de los flujos de mano de obra.

Desde la perspectiva de i/o/f, el concepto de "socialización espacial" de Anssi Paasi (1996) -el proceso mediante el cual los individuos y las colectividades se socializan para pertenecer e identificarse con una comunidad singular territorialmente delimitada-, resulta instructivo cuando se aíslan las implicaciones i/o/f de esas acciones políticas. Las operaciones de seguridad a lo largo de la frontera -y por supuesto la línea misma- constituyen las prácticas de refuerzo de fronteras que implican la retórica, las metáforas y la simbolización que ayudan a constituir este agrupamiento socio?espacial. La constitución de la identidad del "nosotros" -'ellos' o 'yo' - sigue directamente "la frontera entre lo humano y algo más'" (Division C of U.S. Public Law 104-208. 1996:9). Esas fronteras excluyentes en la conciencia espacial de los residentes, se trazan a lo largo de la frontera sur de Estados Unidos. De hecho, el discurso fronterizo de la identidad y la inmigración se sazona con prácticas metafóricas y símbolos políticos clave (Lakoff y Jonson 1980: 94). Las prácticas metafóricas producen y aseguran un significado en el interior de una narrativa particular a las acciones políticas y a los sujetos -y en este caso ayudan a lograr la constitución de la identidad nacional. En la frontera, tales prácticas tienden a centrarse alrededor de un discurso excluyente de "aliens" , "inundaciones" e "invasiones" que "envenenan" a las comunidades locales, criminalizando en tal modo a los inmigrantes económicos que buscan empleos por su atractivo en América y que son vitales para el éxito económico del país. Los tonos racistas pueden también agregar color al debate, si bien éste queda enmarcado con mayor frecuencia en los términos más comunes del "control migratorio".

El discurso fronterizo de estos años ilustra algunos de los procesos y dinámicas implicadas en la construcción social de las fronteras: en última instancia, el material principal y las dimensiones discursivas de las operaciones de seguridad en los años noventa ayudó a alterar el modo en que los residentes fronterizos entienden su "fronteridad" cambiando el discurso territorial dominante de la frontera, incluso en plena integración económica, y pese a los cambios socio-culturales y a lo diverso de las movilidades. Conversi (1995: 79) plantea así la cuestión: "cuando las identidades se deslizan una dentro de otra, las fronteras 'deben' establecerse, aunque ese esfuerzo se presenta también por las élites nacionalistas como un intento por mantener las fronteras nacionales primordiales o preexistentes". En el caso de Estados Unidos-México, las élites que diseñan la política en Washington y en la frontera le vendieron al público una "imagen" de iniciativas efectivas de seguridad fronteriza que protegían a los americanos de los mexicanos ilegales (Ackleson 1999). En el proceso, las narrativas del nacionalismo fueron empleadas para marcar distinciones, resaltar la diferencia y movilizar la identidad colectiva americana.

Las prácticas I/O/F en la frontera Estados Unidos-México en el Post-11/S

El 11 de septiembre de 2001 destruyó las propuestas hechas por el presidente de Estados Unidos George Bush al presidente mexicano Vicente Fox en pro de una Norte-América más abierta y, en consecuencia, de una posible retirada de los esfuerzos de seguridad pre-9/11 discutidos arriba . Tanto en la práctica como en la teoría, las fronteras de Estados Unidos se identificaban como peligrosas de una nueva manera: como membranas nacionales alarmantemente abiertas y que fácilmente se pueden convertir en conductos para movimientos terroristas y el contrabando de armas de destrucción masiva.

Un análisis del discurso público en el periodo post-11/S puede ser útil para desbloquear este nuevo contexto social de la seguridad fronteriza. El discurso se entiende como el "guión" que define la política: documentos públicos, discursos, legislación y otros recursos simbólicos. Se puede trazar parcialmente a través del discurso la forma como algo se "asegura" -y por lo tanto fronteriza. Lo que nos interesa aquí es cómo el discurso -especialmente al nivel de élite o estatal- regula el debate y define el "problema" o la "amenaza" para la seguridad del Estado y de la sociedad, y en especial qué solución puede y debe ser implantada. Empezando por cuestionar qué es lo que convierte a algo en una amenaza o un problema de seguridad, los académicos argumentando al respecto que "los conceptos de seguridad surgen, en alto grado, como resultado de las prácticas discursivas en el interior de los Estados y sólo secundariamente entre Estados" (Lipshutz, 1995). Como parte de estas prácticas discursivas, Ole Waever (1993: 54), por ejemplo, se centra en lo que él llama "actos del discurso (speech)" de las élites estatales para "asegurar" estos asuntos (como drogas o inmigración). "Por definición -escribe-, algo es un problema de seguridad cuando así lo declaran las élites". La clave es el mero acto de declarar que algo es una amenaza para la seguridad.

El entramado del refuerzo de la seguridad nos puede ayudar a encontrar sentido a la construcción del discurso acerca de la amenaza del terrorismo que se propaga por las fronteras de Estados Unidos. Consideremos sólo cuatro ejemplos de discursos recientes de las élites que han contribuido a reforzar las fronteras americanas de Estados Unidos en cuanto conductos para movimientos terroristas:

Procurador General John Ashcroft (2002): "La amenaza del terrorismo no reconoce fronteras políticas o geográficas".

Comité del Congreso para la Reforma Inmigratoria: "Éste es el momento adecuado para llamar a las tropas a proteger nuestros intereses de seguridad nacional" (Citado en Seper, 2002).

Congresista Tom Tancredo (Republicano de Colorado): "La defensa de la nación empieza con la defensa de sus fronteras" (citado en Gribbin, 2002).

Departamento de Estado de Estados Unidos: "La amenaza presentada a nuestras fronteras abiertas es un amenaza difusa e insidiosa" .

No obstante, hay muy pocas indicaciones históricas o empíricas que establezcan firmemente que las fronteras de Estados Unidos con México o Canadá -y, ciertamente, ni los propios México y Canadá- sean vías de entrada de movimientos terroristas. No existe evidencia de que los terroristas de Al-Qaeda que cometieron los ataques del once de septiembre entraran a Estados Unidos ilegalmente por México o Canadá; de hecho, estos terroristas entraron con visas legales de turista o estudiante, violando más tarde las condiciones de su admisión . Tom Ridge, Secretario del Departamento de Seguridad Interna de Estados Unidos, indicó en El Paso, Texas, el 4 de diciembre de 2003 que no han capturado materiales químicos ni explosivos en la frontera Estados Unidos-México desde el once de septiembre (Gilot, 2003).

A pesar de la persistencia de estas cuestiones, en último análisis Estados Unidos está construyendo la frontera como una amenaza de seguridad, y proyectando en el proceso una imagen de que esas medidas están funcionando. En palabras de Adele J. Fasano, ex director distrital del SIN, quien recientemente dijo ante el subcomité de investigación militar y desarrollo del Comité de los servicios militares del congreso,

Una mayor seguridad [física] en nuestros pasos fronterizos terrestres ha aportado una fuerte defensa en contra de los terroristas que intentan entrar a Estados Unidos a través de nuestros puertos de entrada .

No está claro que la estimación realista de las posibilidades o de las dificultades del control total haya tenido la consideración adecuada; pese a ello, hay en curso un cierto número de prácticas multifacéticas de "refuerzo de fronteras" -y por ende de "ordenamiento"-, que constituyen la mayor parte de las respuestas del gobierno de Estados Unidos contra el terrorismo. La misión de las agencias de policía activas en la frontera ha experimentado un decidido giro antiterrorista. Como otro inspector, Gilbert Aldaz, indicara, "desde el 9 de septiembre… el mayor cambio en nuestra misión es defender nuestras fronteras del terrorismo y de las armas de destrucción masiva" .

Un vasto incremento de la presencia federal en las fronteras estadounidenses es un signo visible de los cambios. Agentes de la Patrulla Fronteriza y de aduanas fueron puestos en "nivel 1" de alerta después de los ataques para revisar a mano a cada persona y vehículo que entraran al país. Unidades de la Guardia Nacional trabajaban para completar la labor de los funcionarios ordinarios del SIN y del departamento del Tesoro en los pasos fronterizos. El potencial para un despliegue militar adicional -en especial en caso de nuevo ataque- se mantenía latente: dos semanas después de los ataques, la Cámara de Representantes aprobó una enmienda a la ley de autorización para la defensa a favor del uso de personal militar para que ayudara a patrullar las fronteras con México y Canadá. Además, en el Congreso han circulado propuestas favorables a la ampliación de la Patrulla Fronteriza hasta 15,000 ó 20,000 funcionarios (Seper, 2002). A fin de ampliar el aparato de seguridad fronteriza, la administración Bush se propone gastar $16 mil millones de dólares del presupuesto de 2004, $4.2 mil millones más que en 2002 (Center for Arms Control and Non-Proliferation, 2003).

Junto a los nuevos esfuerzos de las autoridades mexicanas, el recién creado Departamento de Seguridad Interna (DHS por sus siglas en inglés) ha situado la seguridad fronteriza muy arriba en su lista de prioridades y ha ligado fuertemente al control fronterizo con el terrorismo: según el punto de vista del DHS, las fronteras estadounidenses se describen como "conductos para terroristas, armas de destrucción masiva, inmigrantes ilegales, contrabando, y otros productos ilegales …[por eso] las nuevas amenazas y oportunidades del siglo 21 requieren un nuevo enfoque para la administración fronteriza" (Department of Homeland Security, 2002). El secretario Tom Ridge, tiene "un plan de acción" para la estrategia fronteriza de Estados Unidos. Parte del mismo incluye la reestructuración interna y la transferencia de las agencias de seguridad fronteriza a la Dirección de Seguridad en las Fronteras y el Transporte dentro del DHS . Ridge también ha indicado que está dispuesto a desplegar más tecnología como solución para crear, son sus palabras, una "frontera inteligente y sellada". Esta iniciativa de una "frontera inteligente" constituye pues la mayor parte de la política de seguridad fronteriza que se está desarrollando (sobre fronteras inteligentes ver Ackleson, 2003 y 2004).

Los residentes de las comunidades próximas a las fronteras estadounidenses han sentido los efectos directos de estas actuaciones de los Estados Unidos. Cuando los niveles de alerta aumentan, el escrutinio físico se intensifica creando largas esperas -hasta de varias horas- en muchos pasos fronterizos, lo que ha deteriorado el comercio deprimiendo las economías fronterizas locales. A largo plazo, la continuidad de estas inspecciones físicas es problemática, dados los actuales recursos y la constante presión para mantener el orden económico neoliberal prevaleciente, que busca el libre y eficiente flujo de bienes legítimos e individuos, una realidad bajo la globalización y el TLCAN.

Más allá de estos cambios en el orden, los esfuerzos de seguridad fronteriza a la sombra del 9/11 han trastornado -en ciertos casos para bien- la interacción cultural en la región fronteriza Estados Unidos-México, yendo desde las simples molestias hasta una disminución de las inscripciones en las universidades fronterizas, o incluso a reducir las relaciones binacionales en general. El mayor cambio en las comunidades fronterizas de Norteamérica tiene que ver con la identidad: parece haber un sentimiento generalizado de creciente separación y de aumento de la diferencia. Quizá ello se deba a un nacionalismo americano reforzado, a la divergencia en las perspectivas de política exterior, y a las serias preocupaciones entre las comunidades minoritarias sobre la violación de los derechos civiles y las libertades conducidas en el nombre de la seguridad interna y nacional (Newby, en prensa) .

V. CONCLUSIÓN

Este artículo ha presentado una revisión parcial y preliminar de un complicado "laberinto" de seguridad y política internacional: el periodo post-11 de septiembre. Hace referencia a varios componentes de cambio y continuidad en el sistema internacional que exigen la atención de los académicos: ante todo, la prevalencia del sistema estatal, de las fronteras territoriales (relajadas y aseguradas contra diferentes objetos), la globalización, el terrorismo transnacional y el conflicto de la identidad.

Este artículo propuso, a fin de ayudar a navegar por dicho laberinto, valerse de la tríada "identidades, fronteras, órdenes", un instrumento analítico que conecta tres conceptos clave y explora las relaciones constitutivas resultantes. La premisa de este movimiento reposa en la creencia en la relevancia de tales conceptos y en su comprensión como procesos relacionados, interconectados y co-constitutivos.

La productividad de la tríada i/o/f se ilustró por medio de un breve estudio de las políticas de seguridad fronteriza en la frontera Estados Unidos-México. En el periodo de la posguerra fría, un cierto número de procesos i/o/f operaban ahí: prácticas de seguridad americana (refuerzos fronterizos) se establecieron contra una amenaza definida de flujos de drogas y de inmigrantes indocumentados. Las políticas -y sus narrativas asociadas- presentaban al público una imagen de efectividad y diferencia, ayudando por lo tanto a consolidar la identidad nacional. Su implicación en el orden contribuyó a la constitución del prevaleciente régimen neoliberal de libre comercio, con sus severas restricciones sobre la mano de obra. En el periodo posterior al 11 de septiembre, la amenaza poco clara de terrorismo y las nuevas medidas de seguridad han ocasionado una divergencia en los patrones de identidad, sobre todo dadas las divergencias en las perspectivas de política exterior en un contexto internacional dominado por los Estados Unidos. Las prácticas de refuerzo de fronteras de los Estados Unidos también buscan ahora un tipo de orden controlado en la frontera; por norma se intenta controlar la frontera a causa del terrorismo transnacional, aun cuando los flujos masivos de personas y mercancías hacen que estas acciones sean difíciles.

La tríada tiene aplicación en otros escenarios. Por ejemplo, el instrumento puede usarse fácilmente para analizar y evaluar los procesos socio-políticos implicados en la construcción de la barrera de seguridad que construye Israel -de hecho una frontera unilateral- en los territorios ocupados de la franja occidental (Ellingwood, 2003). Ello conlleva un cierto número de cuestiones problemáticas: ¿cuál es su significado para las identidades colectivas de israelíes y palestinos? ¿Acaso la división y el refuerzo de fronteras producen mayor seguridad o más bien dicha política refuerza el conflicto? ¿Es posible la paz en una comunidad tan dividida? Cabe hacer un análisis similar respecto de las políticas estadounidenses de cercamiento de pueblos en Irak con cercas de seguridad como un intento de prevenir el terrorismo y los ataques de la guerrilla.

En esas y otras áreas del mundo, los procesos de identificación, refuerzo de fronteras y orden seguirán contándose entre los fenómenos centrales que marcan la era posterior al 11 de septiembre. Si bien la tríada i/o/f no ofrece un cuadro total de lo que está sucediendo, sí nos ayuda a inaugurar nuestro viaje colectivo en busca de instrumentos y teorías apropiadas para este nuevo y complicado periodo de la historia humana.

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